대한제국의 탄생을 앞둔 1896년(건양 1) 2월 3일, 칙령 제13호로 ｢전주·나주·남원부 연해제도(沿海諸島)에 군(郡)을 설치하는 건｣이 각의(閣議) 의결을 거쳐 고종의 재가를 받아 반포되었다. 이에 따라 전주부·나주부·남원부의 여러 섬들을 나누어 세 개 구역을 정하고, 완도군·돌산군·지도군 등 섬만으로 이루어진 군들을 신설하였다. 칙령에는 “전주·나주·남원부 연해제도”라고 되어 있지만 사실상 전라남도에만 해당하는 행정구역 신설이었다. 그리하여 완도의 가리포진, 돌산도의 방답진, 지도의 지도진에 각각 군의 치소가 들어섰다. 어떻게 이런 행정구역의 신설이 일어났을까? 그리고 그 의미는 무엇일까?

설진(設鎭) 논의

  17세기 후반이 되면, 연해·도서의 가치가 증대함에 따라 섬에 진을 설치하자는 ‘설진’ 논의가 나타난다. 전 전라감사 민진원(閔鎭遠)이 전라좌·우수영 소속 섬들에 설진을 청하면서 말하기를,

“우리나라의 섬들이 늘어서 있기에는 호남이 최고입니다. 근세에 들어 인구가 날로 늘어 섬의 민호가 매년 증가하는데도 수군의 훈련을 받을 만한 장정들을 통속하지 못하고 있습니다. 진보(鎭堡)에 합당한 곳에서도 이들을 다스리지 못합니다. 해방(海防)을 새삼 강조하는 요즘 이를 포기할 수는 없습니다.”¹⁾

  라 하여 인구 증가에 따른 통제의 필요성을 내세우며 설진의 이유를 밝혔다. 또 전 전라우수사 신찬(申璨)이 “우수영의 소관 경내에는 크고 작은 섬 40여 곳이 있는데, 그중에 사람이 많이 사는 곳은 수백 여호이고 적어도 30～40호를 내려가지 않고 토지가 비옥하여 모두가 풍요롭게 살고 있습니다.”²⁾라고 하였는데, 이처럼 서남해 섬들은 ‘비옥한 토지’와 그곳에 사는 ‘많은 사람들’로 인하여 새롭게 주목받고 있었다.

 

【그림 1】 『동국여지지도(東國與地之圖)』 중 「전라도」 부분, 윤두서가 장지(壯紙)에 그린 채색 필사본.
서남해의 섬들 모습이 인상적이다.

숙종대에 들어오면 중국의 황당선 출현이 급격히 증가하면서 해방, 즉 바다 방어가 주요 현안이 되었다. 따라서 설진 논의에는 해방이 분명 중요했지만, 군읍을 설치할 만한 규모가 못되는 섬들에 우선 진이라도 설치하여 섬의 경제적 이익을 선점하려는 의도도 못지 않게 컸다. 1719년(숙종 45)에 “근년(近年)에 전라도에 진보를 신설한 곳이 자못 많다.”라³⁾ 하듯이 이때를 전후하여 전라도에 설진이 유독 많아졌다.⁴⁾ 이런 설진 논의는 ‘섬만의 군읍(郡邑)’ 설치라는 설군(設郡) 논의로 이어졌다.

설군(設郡) 논의⁵⁾

   『증보문헌비고』를 보면, “강진에서 영광에 이르는 여러 고을의 지역으로 연해에 있는 것들은 개의 이빨처럼 서로 맞물려서[犬牙相入] 다 기록할 수 없다.”⁶⁾라는 말이 있다. 이는 그만큼 행정구역의 편제가 복잡하고 특이하다는 뜻이기도 하다. 서남해의 여러 섬들은 나주를 비롯한 인근 육지부에 월경지(越境地)로 편입되어 있었다. 나주에 편입된 섬들은 ‘나주제도(羅州諸島)’라고 불렀다.

  영조대에 들어오면 섬들을 연해의 군으로부터 독립시켜 별도의 군읍으로 삼자는 논의가 활발해졌다. 그 논의의 출발은 1729년(영조 5) 조문명(趙文命)의 상소였다.⁷⁾이 상소를 계기로 비변사에서 논의가 되었는데, 이때 전 전라병사 조경(趙儆)이 “섬만의 군읍” 설치의 필요성을 요령껏 제시하였다.

“나주 등의 읍이 관할하는 섬이 서남해에 57개나 됩니다. 그중 34개의 섬은 두드러지게 큰 거도(巨島)입니다. 이들 섬을 모두 더하면 길이가 6백여 리요 넓이가 3백여 리나 되며 인호(人戶)의 수가 4,300여 호고 전결은 4천여 결이 됩니다. 그밖의 작은 섬들은 빼고도 그렇습니다. (중략) 이 섬들은 각처의 수세(收稅) 때문에 피곤하여 원성이 하늘을 찌를 듯하고 도민은 완한불량(頑悍不良)하여 사세(事勢)를 엿보고 있습니다. 그러니 여러 섬들을 합하여 거제나 진도의 예처럼 일읍(一邑)을 설치하여 과외횡렴(科外橫斂)을 금하고 무마에 뜻을 두어 해마다 섬을 돌며 민호를 점검하여 호적을 빠뜨리지 않고 정장을 뽑아 작대(作隊) 단속하면 해방(海防)이 소홀할까 염려함을 면할 수 있을 것입니다.”⁸⁾

 

【그림 2】 전라도각군(全羅道各郡) 편, 「나주지도(羅州地圖)」, 1872년, [출처] 서울대 규장각.
왼쪽에 ‘나주제도(羅州諸島)’라 불리는 서남해의 많은 섬들이 나주목 소관이었음을 알려준다.

이로써 ‘섬만의 군읍’ 설치 논의가 본격화하였다. 압해와 장산 두 섬을 읍치 후보지로 올리고 그중에서 장산이 보다 광활하고 또 여러 섬들의 중앙에 있다는 점을 들어 사람을 보내 살펴보기로 하기까지 이야기가 진전되었다. 1731년(영조 7) 5월에 부교리 황정(黃晸)이 호남 일대의 해방을 위해 ‘섬만의 군읍’ 설치가 필요함을 다섯 가지로 나누어 아주 정연하게 상소하였다. 이를 정리하면 다음과 같다.

첫째가 해방이고 그 다음이 경제적 이유로 토지와 인구가 늘고 있어 전정(田政)과 적정(籍政)이 강화될 필요가 있다는 것이었다. 그리고 세 번째는 반역의 섬이 될 것에 대한 우려였고, 이어서 조운로의 관리가 거론되었다. 끝으로 왕화를 미치게 하여 육지와 같은 국토로서의 지위를 누리게 하자는 것이었다. 이렇게 ‘섬만의 군읍’ 설치의 필요성을 다섯 가지로 일목요연하게 제기하였다. 이 정도로까지 설군의 필요성이 정리되었다는 것은 이제 단지 논의에 그치는 그런 단계는 넘어서고 있었다는 뜻이다.

1734년(영조 10)에는 암행어사의 염문(廉問) 조건 중에 “호남의 나주·영광 등 여러 섬들의 설읍에 대한 편부를 각별히 살펴 그 형편을 찾아 가려낼 것”¹⁰⁾이라는 조항이 들어가기에 이른다. 그리고 정조 연간의 『팔도어사재거사목(八道御史䝴去事目)』¹¹⁾ 중 “본도(호남)의 연해에는 도서가 가장 많아 군읍을 설치하자거나 관방을 만들자는 의논이 전부터 있었다. 그러니 물정을 자세히 살펴 이해 편부에 대한 의견을 조목별로 나열하여 올리도록 하라.”라고 하여 정식화하였다. ‘섬만의 군읍’ 설치 논의는 암행어사로 하여금 그 이해 편부를 살피게 하는 일이 정식화할 만큼 뚜렷하게 진행되었다.

섬들이 처하고 있는 여러 가지 문제들을 근본적으로 해결하는 방법은 결국 “섬의 일은 섬 스스로 해결하게 하는 것”이었다.

완도군·돌산군·지도군의 탄생 – 연해제도(沿海諸島)에 군을 설치

“한 무더기 푸른 산이 분명히 이 고을 앞에 있는데 그 소속된 고을을 물으면 수백 리 밖의 아주 먼 고을에서 이를 관할하고 있다고 한다.”¹²⁾는 말처럼 서남해의 섬들은 수백 리 밖의 먼 고을에서 관할하고 있었다. 이 때문에 그 피해는 고스란히 섬의 백성들에게 돌아갔다.

근본적인 문제의 출발이 월경지라는 행정체계에 있었기 때문에 그 해결책도 마땅히 행정구역의 조정에서 찾아야 했다. 그때 논의의 방향은 두 가지였다. 하나는 섬들을 인접 육지에 소속시켜 관리해야 한다는 ‘육지통합론’과 섬으로만 된 별도의 행정구역을 설치해야 한다는 ‘도서분리론’이었다. 도서분리론은 영조 때부터 내려온 연원이 깊은 주장이었다. 그러나 이 두 가지 논의는 팽팽히 맞서 쉽게 결론을 내지 못하고 있었다.

1891년(고종 28)에 조정에서는 나주목 산하 자은도·장산도·압해도를 영광군으로 이속시켰다.¹³⁾ 이는 나주목 관리의 수탈을 막기 위해 연안의 군인 영광군으로 이속시켜 해결하려 한 이른바 육지통합론이었다. 그러나 바다에 산재해 있는 섬들을 그때그때 형편에 따라 육지의 가까운 군에 속하게 하는 육지통합론은 문제를 해결하기보다는 오히려 폐단을 일으키는 원인이었다. 이는 정부에서도 인정하였다.¹⁴⁾ 따라서 갑오개혁 이후 행정체계를 개편하면서 도서분리론이 본격화하였다.

1895년 2월경에는 전라좌우도의 각 군에 속해 있는 섬들을 두 구(區)로 묶어 각각 순찰 1인씩을 두고 육지 관찰사의 예에 따라 섬 주민을 보호하고 폐단을 바로잡도록 내각에 명령을 내렸다. 이에 따라 시찰위원들을 보냈다.¹⁵⁾

그후 1895년 7월 15일에는 섬의 행정체계 변화를 예고하는 일련의 칙령들이 반포되었다. 즉 삼도통제영(三道統制營), 수영(水營), 진영(鎭營), 진보(鎭堡), 감목관(監牧官) 등 섬과 관련된 기구들을 폐지한다는 칙령들이었다.¹⁶⁾ 이는 언뜻 보기에는 섬에 대한 관리를 포기한다는 뜻으로 읽힐 수도 있겠지만, 점차 섬에 대한 관심이 높아가던 시기에 그런 해석은 맞지 않는다. 오히려 이는 뭔가 새로운 대체 행정체계를 갖추어 섬을 본격적으로 장악해 나가겠다는 의지를 표현한 것이었다. 따라서 이때쯤이면 섬에 대한 별도의 행정단위 설치, 즉 설군은 사실상 결정된 셈이었다.¹⁷⁾

그러다가 마침내 앞서 본 대로 1896년 2월 3일 칙령 제13호로 ｢전주·나주·남원부 연해제도에 군을 설치하는 건｣이 반포되었다. 이로써 완도군·돌산군·지도군 등 세 개의 ‘도서군(島嶼郡)’ 설치가 공식화하였다. 1729년(영조 5) 2월 병조판서 조문명이 설읍(設邑) 상소를 올린 지 실로 167년만의 일이었다. 이때 영암·강진·해남·장흥 등 네 개군의 도서는 완도군이, 흥양·낙안·순천·광양 등 네 개군의 도서는 돌산군이, 나주·영광·부안·만경·무안 등 다섯 개 군의 도서는 지도군이 각각 관할하도록 하였다. 신설된 세 개군의 등급은 5등으로 정해졌다. 각 도서수(島嶼數) 및 결호총(結戶摠)의 통계표는 다음과 같다.¹⁸⁾

【표 1】 신설 군의 각 도서수(島嶼數) 및 결호총(結戶摠)의 통계표

수륙일관의 구현

칙령이 반포된 1896년 2월 3일은 고종이 2월 11일 아관파천을 단행하기 직전이었다. 그야말로 급박했던 긴장감 속에서도 오랜 논의의 종지부를 찍는 절차를 마쳤다. 이렇게 결정된 “섬만의 군읍” 신설은 어떤 역사적 의미를 지닐까? 이는 당시 내무대신이었던 박정양(朴正陽)의 말에 잘 담겨 있다.

“도서와 육지를 한가지로 여기려는[水陸一觀] 지극한 뜻”에서 나왔다는 말이 인상적이다. 그리고 그러한 대접의 구체적 표현은 ‘도서군(島嶼郡)’의 설치로 이는 “섬으로서 여러 섬을 통합 관리”하는 근본적인 해결책이었다.

이런 뜻은 지도군의 초대군수 오횡묵(吳宖黙)이 섬 주민들에게 전한 규약에 잘 나타났다. 오횡묵은 규약을 나누어주면서 “이번에 조정에서 군을 설치한 특별한 이유는 육지와 도서를 모두 평등하게 하여 임금의 높은 뜻과 은덕을 받들어 백성들에게 널리 전하기 위함이라”고 하였다. 규약의 서문에도 “조정에서 백성들을 평등하게 하려는 의도에서 군청을 새로 설치하여 다스리게” 하였다고 하여 그런 뜻은 담았다. 군을 설치한 이유로는 그밖에도 “가난한 백성들을 구하고 약한 자를 보호하려는 뜻”, “백성을 보호하고자 함”²⁰⁾ 등을 들었다.

이처럼 지도군을 비롯한 ‘도서군’들의 창설은 섬들이 육지의 땅들과 동등하게 대접받는 새 역사가 시작되었음을 뜻하였다. 오늘날 지역균형발전의 참뜻이 이미 백여 년 전에 실현되고 있었다.

【그림3】 『청구요람(靑邱要覽)』 제24층 15판 강진·완도 일대, 김정호(金正浩), 고종 대(1863〜1907). 월경지로 인하여 군의 경계가 개의 이빨처럼 맞물려 있어 그야말로 ‘견아상입(犬牙相入)’의 모양이다. 완도는 하나의 섬인데도 불구하고, 해남·영암·강진의 3개 군으로 나뉘어 있다. 섬의 행정이 얼마나 복잡했는지 이 지도만 보아도 짐작할 만하다. 지도의 우하단에 가리포진이 보인다. 이곳에 완도군의 치소가 들어섰다.

【그림4】 전라도각군(全羅道各郡) 편, 「순천방답진지도(順天防踏鎭地圖)」, 1872년, [출처] 서울대 규장각. 방답진은 지금의 전남 여수시 돌산읍에 해당하며 진영이 있던 돌산읍 죽포리 일대가 돌산군의 치소가 되었다. 남해안에서 경상도로 가는 수로의 길목에 위치한 요충지이다.

【그림5】 전라도각군(全羅道各郡) 편, 「나주 지도진(智島鎭) 지도)」 중 일부, 1872년, [출처] 서울대 규장각. 이곳에 지도군의 치소가 들어섰다.